张锋：焦某某诉北京市公安局某分局国家赔偿案

作者：张锋（中国政法大学法学院教授  行政法教学名师）

原载：张锋撰稿《判例在中国》法律出版社，1999年9月第一版，第599页。

笔者为原告代理人。此案为北京市第一起公安机关作为行政赔偿诉讼被告人予以赔偿的案件。

【案情】

1995年5月26日晚八时许，光明酒店沙龙歌厅副总经理兼财务总监焦某某与歌厅总经理曹某某因歌厅财务管理工作发生争执，继而相互揪扯。次日，曹某某持北京医院诊断证明书到北京市公安局朝阳分局某派出所报案，称被焦某某及其朋友俞某殴打致“右肩软组织挫伤”。1995年6月16日，该派出所以查清案件为由将焦某某通知到该所，晚21时填写传唤通知书，而后又以经调解，焦不承认有打人行为，也不提供线索为由将其移送某分局预审处，随即关押在拘留所内，并令其拆除所穿皮鞋中的金属勾心，解下皮带(后丢失)。次日晚18时30分，该分局以对焦某某“暂听候处理，交派出所继续做工作”为由将其释放。1995年6月28日焦某某起诉至北京市海淀区人民法院行政庭，诉讼请求为：1.要求法院确认被告北京市公安局某公安分局羁押其人身自由一日的行为违法；2.支付限制人身自由一日的赔偿金；3.赔偿财产损失共600元，其中，金利来皮带300元，皮鞋300元；4.承担本案诉讼费。

1995年10月6日，北京市海淀区人民法院以(1995)海行初字第23号行政判决判定，某分局在没有事情根据、未履行任何手续的情况下，将焦某某羁押，并限制其人身自由的行为是违法的，据此判决：(一)被告1995年6月16日羁押原告的具体行政行为违法；(二)被告朝阳分局赔偿原告焦某某因限制其人身自由一日的赔偿金12.40元；(三)被告赔偿原告经济损失400元。被告对此判决不服，以“我局对焦某某的传唤是合法的，不存在对焦的违法拘留”为由上诉于北京市第一中级人民法院，要求撤销一审判决。北京市第一中级人民法院1995年12月19日作出(1995)一中行终字第35号判决，认定一审被告在没有事实根据、未办理任何合法手续的情况下，凭传唤通知书和呈请移送批示表将焦某某关押在拘留所的行为是违法限制人身自由的行为，原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，予以维持。

【评析】

本案是一起典型的国家行政赔偿诉讼案，案中既涉及侵犯公民人身自由权的国家赔偿问题，又涉及侵犯财产权的国家赔偿问题。下面就本案中两个请求权的属性及其关系、管辖法院、诉讼主体、赔偿标准和法院应否收取诉讼费等问题作出释评。

一、关于原告两个请求权的性质及其关系

《行政诉讼法》第2条和《国家赔偿法》第2条分别赋予了公民、法人或其他组织的行政诉权和赔偿请求权。从两个赋权条文的立法表述上可作出以下比较：第一，权利享有人皆为公法关系中国家机关行使职权行为的对象人、承受者，立法表述为公民、法人或者其他组织；第二，权利针对的标的，行政诉权针对的是（具体）行政行为，赔偿请求权针对的是行使职权的行为，后者宽于前者，它既包括了法律行为，也包括了如殴打他人等事实行为；第三，权利行使的条件，行政诉权是只要利害关系人“认为”侵权即可行使，赔偿请求权则必须在利害关系人合法权益造成实际损害后方得行使；第四，权利的行使途径，行政诉权仅得向法院提出，赔偿请求权则既可以向加害机关，也可以向复议机关，还可以向人民法院提出；最后，权利行使的目的上，行政诉权旨在请求法院消除可能或已经形成的侵害，对侵权行为作出合法与否的效力上的判断与认定，从而消灭违法行为已产生的法律效力。赔偿请求权则关注的是针对合法权益已造成的实际损害如何获得补救与赔偿。至此，已不难看出两者的关系，即关乎合法性与否的效力的认定是赔与不赔的前提。在国家行政赔偿方面，赔偿请求权往往附于行政诉权而存在，故而国家赔偿法第9条规定：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”这里的一并告诉我们两种权利绝非是并列的关系，而是行政诉权附带赔偿请求权。本案中原告的第一个诉讼请求属行政诉讼性质，即请求法院确认这种“传唤”行为系违法，进而提出第2、第3项关于赔偿的诉讼请求。这两方面的请求不属一个“系属”层面的问题，若前者被确认为合法则后者不可能成立于实现，即行使职权行为在法律上合法与否是赔与不赔的先决条件。故此，原《国家赔偿法》无论在行政赔偿还是刑事赔偿程序上均设置了一道“确认”程序。这种确认在行政赔偿程序中可以由加害机关在与受害人的协议、协商程序中作出，也可在复议程序和行政诉讼程序中依复议决定或行政判决作出。

二、关于管辖法院

从确定本案的级别管辖上来说，一审应属基层人民法院管辖。从地域管辖来说，《行政诉讼法》上确定一般地域管辖的原则为最初作出（具体）行政行为的行政机关所在地的人民法院一律享有管辖权，这里的“最初”主要考虑了行政案件的特殊性，即可能会经过行政复议后再诉至法院，但无论是否经过复议，亦无论复议结果如何---维持还是改变，最初作出行政行为的行政机关所在地的法院一律有管辖权---实际上这是在行政审判中确立了行政机关“审判籍”的概念。就本案而言，原告焦某某的户籍所在地和居住地均在位于北京西部的海淀区，而被告则处于北京东部的某区，若按上述一般诉讼法原理和上述行政诉讼一般地域管辖原则，本案由被告所在地的基层人民法院管辖是顺理成章的，但本案一审却在北京西部的海淀区人民法院立案审理，原因在于《行政诉讼法》第18（现19）条作了一个便于原告参加诉讼的特殊地域管辖的规定。根据该条规定，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由原告所在地或者被告所在地人民法院管辖。从当时《行政诉讼法》这一条的立法精神上讲，主要是为了便于受到劳动教养（公安一度认为属于强制措施--已废止）、收容审查、收容教育(均已废止)、传唤、留置盘查、扣留等行政强制措施的人提起行政诉讼。最高人民法院《执行行诉法解释》第11条（现适用解释第8条）又进一步解释“原告所在地”包括原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由所在地。这里的被限制人身自由所在地即本案中原告被羁押的拘留所所在地。总之，本案从共同管辖上讲，位于原告所在地的海淀区人民法院和处于东部的被告所在地的基层人民法院均有管辖权。从选择管辖上说，原告可就上述两个管辖法院选择其一起诉，而本案原告的实际选择是在其所在地的海淀区人民法院--更便利其参加诉讼---提起诉讼的。

三、关于本案的赔偿义务人与适格被告

一切诉讼皆为在当事人合格、诉讼主体明确的前提下，由法院适用法律追究有关主体法律责任的活动。一般而言，行为主体与责任主体是一致的。本案中独立实施传唤行为的是某分局派出所，但诉讼上的被告却是某分局，败诉后也应由某分局履行赔偿义务，这就涉及到一个行政诉讼的主体资格问题。派出所是一个某分局的派出机构，不具备行政诉讼被告的主体资格。

在我国的行政法制度中，对派出机关与派出机构作出明确立法划分的始于《行政复议条例》。所谓派出机关，指作为综合管理机关的某一级人民政府向下派出的工作机关。这类机关的工作也具有综合性，如地区行署、街道办事处、区公所和开发区管委会。他们能以自己的名义独立实施行政行为，在行政诉讼上具备被告资格，行为主体与责任主体是统一的。所谓派出机构，指某一单一业务的某级政府的职能部门（部委厅局办）对外派出的工作部门，如某某分局、或派出所。派出机构，有法律、法规授权的方可以自己的名义对外实施行政行为；有的则必须以派出其部门的名义作出行政行为，但涉及到诉讼法上的责任时，则原则上由设立该派出机构的工作部门为被告。对应该案发生时生效的法律规范即最高人民法院关于贯彻执行《行政诉讼法》若干问题的意见第18条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关的派出机构作出的具体行政行为不服，向人民法院起诉的，应以该行政机关为被告。但法律、法规对派出机构有授权的除外。”本案涉及的治安方面既没有单行法律、行政法规，也没有北京市的地方性法规对治安派出所可作行政被告的授权规定，故而某分局为本案被告及赔偿义务人是正确的。2006年3月1日生效的《治安管理处罚法》对治安派出所的授权的治安处罚是警告、500元以下罚款，本案诉讼标的是作为强制措施的传唤。参见笔者B站2021年4月2日视频讲座--：“一个机关、四大机构”。

四、关于赔偿标准

赔偿标准是国家赔偿不同于民事赔偿的重要区别之一。确立民事赔偿标准的原则是与被侵权人的实际损害相当，可以说无具体标准。而国家赔偿标准的确立，就不仅仅要考虑受害人的实际损害和平均生活水平，更要考虑国家现实财政的实际负担能力，考虑国家要扩大再生产、发展经济与其他谋求公共利益的事业是否能够承受。基于此，国家赔偿采法定主义的标准。

关于侵犯公民人身自由的赔偿标准，是以日为标准给公民的自由权定“一个全国统一价”。是定一个固定的标准，还是确定一个动态的标准，在起草《国家赔偿法》时有较大争议，草案中曾有过错押一天赔人民币10元的规定（最早源自天津），但后来考虑随着人民生活水平的提高，自由权的价值亦可“水涨船高”。最后确立了一个动态的、以职工平均工资来计算侵犯自由权的赔偿标准。根据《国家赔偿法》第26条规定（现为第33条），即以国家统计局公布的上年度职工日平均工资来确定自由权的赔偿标准，且这一法定标准不因被侵权人的职业身份不同而有差异，即不论是农民、还是个体工商业者、抑或是公务员都是一样的---即面对国家公权力每一个公民的空间移动权的价值都是等同的。由于1994年的全国职工年平均工资为4520元，除以365天，即每天约12.38元。本案原告即获得了此一数额的赔偿。在国家赔偿范围内，违法的传唤、拘留、逮捕、拘禁、劳教、判刑等剥夺或限制人身自由的即按此标准予以赔偿。该标准通常由国家统计局每年2号公报予以确立，当天“两高”赔偿办予以转发确认。2021年国家赔偿中执行人身自由的赔偿标准已经涨到373.10/日。

关于侵犯财产权的赔偿标准，《国家赔偿法》第28条确立了能返还、解除与恢复原状的予以返还、解除与恢复原状，不能的按灭失或损害程度支付相应的赔偿金的赔偿原则。本案中，原告的皮鞋和皮带购买时的价格各为300元，但均为灭失时的3个月前所购且原告未能提供购货原始发票（形成时的价格），经审判人员亲自去原告提供的购货商店调查取证，最后酌情判定被告赔偿共400元也是公平的---适当折旧。

五、关于法院应不应以财产争议标的收取诉讼费

《国家赔偿法》第34条规定：“赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收取任何费用。”这一规定告诉我们，国家赔偿无论是赔偿请求人与赔偿义务机关依协议协商实现的，还是依复议程序实现的，抑或是通过诉讼程序解决的，赔偿请求权人与赔偿义务人都无须交纳任何费用。应该指出的是本案是一起行政诉讼附带国家赔偿的诉讼，除对原告诉请合法性审查的行政诉讼请求按规定收取80元案件受理费外，(后由败诉方承担)对原告要求国家赔偿600元的诉讼请求，法院未按民事诉讼涉及财产争议标的收费是正确的。

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